新时代村治逻辑探究: 行政与自治关系的均衡

作者:文博论文查重     发表时间:2021-03-02 06:57:26   浏览次数:100


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  摘要:在当前国家治理体系不断向乡村延伸的背景下,村级治理行政化改革对村民自治体系产生了深刻影响。这既打破了税费改革之前行政与自治的均衡关系,又开始出现行政吸纳自治的趋势,表现为行政代替自治以及摒弃和忽略自治,从而增加了村级治理的负担。而在行政与自治相互结合且实现均衡的情况下,基层社会可以实现最优化治理。提升国家治理能力,重塑国家与村庄社会均衡秩序,成为“权利—义务”互构国家认同观之外的第二种维系国家—村庄的治理范式。关键在于治理主体的两极,即以行政化力量为代表的国家治理和以村民自治为代表的村庄与农民自主治理应达成一种均衡。

  关键词:乡村治理;基层治理;村民自治;行政化

  一、问题的提出

  随着基层治理现代化的提出以及基层治理的转型,村民自治面临行政化和国家权力直接性输入的大趋势,行政与自治关系的处理成为基层治理尤其是村民自治的关键。行政化对村级治理具有正反两方面的作用,即在促进乡村治理规范化、提高乡村行政效率等方面起促进作用的同时,也带来了行政消解自治的基层治理转型困境。乡村治理转型必须重塑行政与自治的均衡路径,以实现基层治理现代化的转型目标[1]。然而,相关研究对于行政与自治关系对村级的影响并非完全持中立态度,到底是自治重要还是行政重要?学界有不同且丰富的解读。徐勇认为,中国的村民自治具有国家赋权的特点,民主自治的立法精神能否落实取决于行政放权所提供的体制空间,其重点关注了村民自治在村庄治理的土壤适应性以及村民自治所需要的社会条件,提出在民主实践中培育农村公民社会[2]。在村庄治理背景随着基层治理转型变化的同时,贺雪峰回应了“到底是行政还是自治”这一村级治理难题。他认为,在当前资源下乡的背景下,中国基层出现了普遍的村级治理行政化现象,村级治理行政化的必然后果是村庄公共性的消失以及资源下乡的低效甚至无效;离开对农民群众的动员,仅仅强调为农民群众服务,不组织农民,仅仅帮助农民,结果可能造成村级治理的失败[3]。学界对于自治的更进一步探讨体现在村庄小微治理上。以治理单元下沉、重塑基层自治主体等手段的小微治理实践形式,不仅激发了基层的自治活力,推动了基层民主发育进程,还探索了社会治理精细化的有效模式[4]。对于当前村级治理中日益普遍的行政化现象,学者们分析了其利弊,并重点探讨如何重塑基层自治。与此同时,行政下沉到村庄治理层面给村庄治理带来的积极改变引起部分学者注意,他们从上层建筑自身发展和建构需求的角度提出,中国的乡村治理体制也需要相应的转型,对各种权力资源和治理机制加以整合,实行国家治理与乡村自治的共同治理,并在这一过程中推进村民自治的发展[5]。有学者基于村庄实践调研发现,行政带来规则之治,取代先前基层治理中常态化的“权宜之计”走向实践前沿,以其超时空的规则性而成为基层治理的重要方向[6]。值得注意的是,基层治理的民主化和法治化成为基层政治标准化、科学化和规范化的相关维度以论证国家行政化进一步对接村庄治理是适应现代社会发展的[7]。国家行政化力量随着基层治理转型在村治实践中凸显出来,是国家现代化治理广度和深度向好发展的体现,是由国家治理能力提升带来的,它很大程度上规范了沉积于村治中的乱象,丰富了现代政治民主化、法治化和科学化的村治内涵。

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  既有研究从不同角度和面向出发,丰富了村民自治以及行政化在村治中应当引起重视的问题,没有纯粹的自治,当然也不可能由行政化完全替代自治。虽然新时期的乡村政治大格局不变,但国家基层治理现代化的提出使得基层治理转型成为村治的关键变量。既有研究在讨论行政化与自治关系对于村级治理的影响时是从权利—义务视角来进行讨论的,但问题在于,当下的村庄已经无法重构税费时期国家与农民的权利与义务的均衡。为此,在国家基层治理转型背景下,通过国家治理能力的完善和提升,从而促成国家与基层社会的新型均衡关系十分重要,即实现基层治理中行政与自治的均衡。

  文中经验材料来源于笔者2019年10月25日—11月10日及12月1日—12月20日与所在研究团队在鄂东Y村、鄂西C村的田野调研。调研期间,以质性研究为基础,采用半结构访谈方式对当地村两委干部、往届村干部、在村村民、乡镇党委干部、驻村干部等访谈对象进行访谈,收集一手资料。调研发现,村庄治理共性在于国家权力行政化与村民自治皆在发挥作用,明显差异在于,行政与自治的不同关系导致两地村庄相异的治理样态。国家基层治理转型带来村治环境的巨大变化,村治实践中行政与自治关系失衡造成何种治村困境以及新时代应当如何实现行政与自治的均衡关系,即为本文要解决的问题。

  二、村庄环境卫生治理:行政与自治失衡下的基层治理困境

  鄂东Y村,土地面积1114.84亩,277户,总人口1027人,其中城镇户口居民10户40人。Y村是一个移民村,主要移民是1977年从木兰湖一个乡镇多个村庄迁来的村民,2009年又从丹江口水库迁来了一批移民。从村里到市区只需30分钟,系近郊村。Y村原来在村庄环境卫生治理上自治效果很好,2018年乡镇开始以政府购买服务的方式引进保洁公司处理村庄卫生,以行政代替自治。一年下来,效果极差。2019年,乡镇把村庄卫生工作交还给村庄。

  (一)自治有效

  2009年,现任村支书进入村庄,开始担任村主任,并提出环境卫生整治工作,村民都非常赞成。村庄环境脏乱差,村干部和村民都关心村庄环境卫生。以新农村建设为契机,村支书准备在环境卫生方面做点事情。

  村庄环境卫生整治工作于2010—2016年基本完成,具体做法是:平整房前屋后,拆除五小房,铺彩砖。第一,将村民的房前屋后平整,把杂物统一堆放到后院,“该挖的挖,该填的填”,前后花了2个月的时间。第二,拆除门前屋后的五小房,先是拆除与自己关系好的,拆了之后就铺彩砖,对地面进行了硬化,全村第一批解决了三分之一。第三,第一批拆了之后的村民带动左邻右舍,他们看到了铺彩砖的效果,也要求铺彩砖,书记这个时候就要求那些要铺彩砖的村民将门前的小房子拆了,并承诺“拆了就给铺”。这些村民就自己拆了房子,铺上了门前的彩砖。第四,对扯皮的以及很难对付的“钉子户”,策略性执行。书记专门挑了一家“钉子户”拆了。书记采取的办法是边与那个人喝茶,边聊其他的,聊到尽兴的时候,偷偷挥手让铲车把房子拆了。那人虽然很生气,但是拆都拆了,那个人也没有办法了。拆了“钉子户”的五小房后,其他村民的工作就好做多了。

  由此可见,村支书通过个体化的策略解决了村庄治理难事,既解决了问题,又树立了村干部的权威,形塑出良好的村庄村民自治秩序。村干部作为村庄精英,在村庄治理中起到了策略先行、而后树威的角色作用。村民在利益受损的情况下,一方面考量的是村庄事务的公正、公开和公平的标准,另一方面是对于自己选出来的“当家人”有自己的评判标准,当村干部做事方式不当,没有维护大多数人利益的时候,得罪的是大多数人,事情就无法顺利执行下去;反之,则是少数服从多数,即使有少部分人利益受损,也可以顺利执行下去。村民自治的良性秩序正是在村干部与村民这两个身份不同但互有交集的主体的博弈过程中形成的。

  (二)行政代替

  随着村级行政任务的增加,Y村处理的行政任务自然增加。为了完成上级下沉的任务,政府选择购买服务,以保洁公司代替村庄的卫生环境自治。

  2016年之前,村庄将村转移支付以及移民补助用于环境卫生整治,2016—2018年乡镇每年拨付2万元卫生经费给村里,村里雇2个保洁员分管南北方向,环境卫生效果非常好,村民满意,村干部用一笔小钱把环境卫生治理得井井有条。2018年乡镇街道以减轻村干部工作负担为初衷,把村庄环境卫生整治工作交给公司来做,每年5万元的经费给保洁公司,保洁公司雇了4个人,负责厕所和道路清洁。乡镇政府让保洁公司代替村两委负责环境卫生的目的是为村干部减轻负担,但结果并没有给村干部减轻负担。保洁公司接手之后,村庄道路垃圾时常可见,清运垃圾不及时,村民扔垃圾毫无顾虑,他们认为村里出了钱,卫生由别人负责。原先Y村的环境卫生在全镇排名前列,交给保洁公司后一年不到,排名掉到了中下水平,村干部十分头疼,村民对卫生现状十分不满。

  政府引入公共服务有两种方式,一种是政府直接自己花钱来购买公共服务,另一种是政府组织社会机构来供给公共服务,公司很容易忽略村庄公共性,忽视村庄治理目标。公司的角色是单视角的,不是整体性的,考虑村庄整体环境与村级组织的视角不一样,政府的视角是与村级组织一样的,即希望把村庄整体环境治理好,所以政府在雇佣第三方的时候也是对企业有这种期待的,认为第三方是可以做好的,但企业的视角是不一样的,它以盈利为目标,所以才会出现“公司花10万元钱做的事,村级组织花1万元钱就可以做到”的问题。

  (三)治理负担加重

  由于村庄环境卫生每况愈下,乡镇政府也承受着政绩压力。2019年4月乡镇再次调整村庄环境卫生治理主体,让村集体重新接手村庄环境卫生整治工作,并将其列入乡镇一级对于村务工作考核范围之中。接手了排名垫底的环境卫生乱局,村两委先是组织大家进行了村庄卫生大扫除,所花经费比之前多,请了挖掘机和铲车,还要花钱请村里的人来做工。按照村书记的话说:“自从2018年交给保洁公司负责村庄环境卫生之后,村庄环境卫生倒退了10年。”

  从之前村两委组织大家自己治理村庄卫生来看,村庄环境卫生是可以得到有效治理的,但随着村级行政任务的增加,为了完成上级下沉的任务,政府选择购买服务,以花钱雇保洁公司的方式代替低成本高效率的村庄环境卫生自治。

  尝试以行政指令购买服务代替村庄环境卫生自治为何会失败?

  首先,环境卫生是村庄整体的一部分,公司搞卫生并不是进行环境治理,而村庄的环境卫生工作是与村庄治理相关的;其次,村庄是农民生产生活的封闭性的空间,是慢节奏的,既不是治理城市的卫生,也不是治理以前那种传统农村的卫生,面临的难度很大;最后,对公司的考核不如对村干部的考核有效,它面临的压力传导不如村干部所受到的压力传导,所以积极性和责任感都会大打折扣。

  村庄环境卫生治理是村庄整体性治理的一部分。公司解决村庄环境卫生是企业与村庄的契约关系,这种契约关系并不能把所有的村庄环境治理内容写在书面合同上,考核以及责任就会缺位,实行的是一种高成本、低效率的治理;当村集体来做的时候,可以达到村庄熟人社会内部解决成本的最小化和责任的明确化目标,村干部以及村民可以在村庄内部实现一种有效的内部监督,形成的是系统性治理和长期规范,实行的是一种低成本、高效率的治理。

  与Y村类似陷入行政与自治失衡困境的村庄多数是共性问题。在行政和服务性任务不断增多的情况下,村干部工作与治理事务条线化,基本被文字材料所捆绑,村级组织行政化趋势明显,由此导致干部与群众的脱离,村级治理事务的对上不对下,消解村级治理能力与合法性。——论文作者:朱云

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